حسن فروزان فرد عضو هیات نمایندگان اتاق بازرگانی _نقش دولت ها در یک صده اخیر دچار تغییر و تحولات زیادی شده است. بنابراین بازبینی جایگاه و رفتارهای دولت ها و همچنین نقش آن ها و چگونگی ایفای آن در جهت ارایه رویکرد توسعه محور ضروری به نظر می رسد. با مطالعه نقش تاریخی دولت ها و به استناد شواهد مطالعاتی ناشی ازآن، می توان چنین اظهار نمود که کارویژه و نقش اصلی دولت ها در سه محور سیاست گذاری، تنظیم گری و تسهیل گری خلاصه می گردد و توسعهاقتصادی حرفه ای و با دوام، بدون وجود دولت مقتدر و کارآمد، میّسر نخواهد بود.
در یک تقسیم بندی کلی، نقش دولت ها درحوزه اقتصادی و میزان دخالت آن ها در سه نوع نگاه خلاصه می گردد. نخست، نگاهی است که ازقرن هجدهم با تحولات صنعتی در انگلستان آغاز شد و با اندیشه های اقتصاد دانان کلاسیک همراه بود. مشخصه اساسی نظام اقتصادی سرمایه داری، دخالت محدود دولت در امور اقتصادی است. این نگاه دولت ها را ناکارآمد و نقش آن ها را محدود به سیاست گذاری کلان می داند و نقوش دیگر دولت ها را به صورت خیلی محدود و آن هم اغلب در حوزه تامین امنیت مرزها، آموزش،بهداشت عمومی و مواردی از این قبیل خلاصه می کند. درنیمه اول قرن بیستم، دوواقعه اکتبر ۱۹۱۷ و بحران بزرگ اقتصادی اروپا و آمریکا سبب شد که دولت در حوزه اقتصادی نقش بیشتری ایفا کند. با انقلاب ۱۹۱۷، که رویکرد اقتصاد کمونیستی به صورت عملی برای قریب به هفتاد سال پیاده گردید، دولت به طور کامل زمام امور را در عرصه اقتصادی به دست گرفت و فرصتی برای بروز و ظهور بخش خصوصی باقی نگذارد. همزمان با این رویکرد، در غرب و به خصوص ایالت متحده آمریکا، رویکرد اقتصادی موسوم به سرمایه داری، منجر به رویارویی این دو دیدگاه اقتصادی گردید. توسعه شتابان برای رسیدن به استانداردهای حرفه ای، سرمایه گذاری پایدار واشتغال فزاینده جز از طریق توسعه صنعتی شدن و تولید ارزش افزوده بالاحاصل نمی‌شود. بر همین اساس تاریخ صدسال گذشته کشورهای در حالتوسعه، شاهد تلاش بسیاری از دولت‌ها برای صنعتی شدن بوده است. با اینحال تحولات صنعتی در کشورهای مختلف، تفاوت‌های چشمگیری با همداشته است. در کشورهای غربی بر ارتقای سرمایهگذاری بخش خصوصی تمرکز شده است و در شوروی سابق وکشورهای بلوک شرق توسعه دولت عمدتاً بر اساس چارچوب‌های برنامه‌ریزی کمونیستی و سوسیالیستی و همچنین نبود یک بخش خصوصی چابک و پویا بوده است. در میان این دو روش، برخی از کشورها نیز از نظام‌های مختلط بهره جسته‌اند .در آن دوره ناتوانی نظام های کمونیستی در پاسخ به خواسته ها و تقاضای مصرفی آحاد جامعه به علاوه ناتوانی دولت ها در حل معضل رکود تورمی در نظام های سرمایه داری زمینه را برای رویکردی بینابینی و خردمندانه در قالبرویکردهای میانه فراهم نمود. هرچند بر مبنای یک تصوّر اشتباه، برداشتمی‌شود که دیدگاه‌های موجود در زمینه نقش دخالت دولت، به رویکردهای حدی و دیدگاه‌های کاملاً صفر و صدی تقسیم می گردد در حالیکه موضوع بحث، کیفیت نقوش سه گانه دولت ها در حوزه های سیاست گذاری، تنظیم گری و تسهیل گری است و نه در مورد اصالت دخالت و میزان آن.
در قرن نوزدهم میلادی، ایران در مقایسه با کشورهای جهان که در آنها انقلاب صنعتی موجب شکوفایی اقتصادشان شده بود، یک کشور عقب مانده به شمار می‌آمد که روابط ارباب رعیتی بر اقتصاد آن حاکم بود. در این دوران بیش از هشتاد درصد جمعیت ایران ساکن روستا بودند و شهرها بسیارکوچک و غیر توسعه یافته بودند. آغاز فعالیت صنایع کارخانه‌ای جدید مربوط به این دوران است. با برکناری امیرکبیر صنایع نوپایی همچون نساجی، شیشه گری و سفال گری که به همت او برپا شده بود از میان رفت. پس از گذشت قریب به پنجاه سال از انقلاب صنعتی در ایران ماهیت دولت مانع آن گردید که اساس یک صنعت مستقل پایه‌ریزی شود. در این دوره همه واحدهای تولیدینظیرکبریت سازی و نساجی به علل اقتصادی وغیراقتصادی طی چند سال ورشکست شدند. دوران حکومت پهلوی اول، سال‌های ایجاد تغییرات سریع در تشکیلات اداری وتوسعه زیرساخت ها است. با تشکیل دولت مقتدر و نظامی،مجموعه قوانینی برای حمایت از صنایع داخلی وضع شد تا کشور را به سوی صنعتی شدن سوق دهد. اغلب کارخانه‌ها متعلق به دولت بودند و مهمترین مرکز صنعتی شهر تهران بود. پس از سال ۱۳۲۰ و اشغال ایران توسط متفقین و خروج پهلوی اول از کشور، اغلب کارخانه‌ها به سبب تاثیرات جنگ و عدم کارآیی‌شان نیاز به نوسازی اساسی، تعمیر یا تعویض داشتند و اقداماتی برای بهسازی یا تکمیل کارخانه‌های دولتی صورت می‌گیرد. با این وجود به دلیل نبود دولت مقتدر، هیچ یک از صنایع در این دوره رشد پایدار و قابل توجهی نداشته‌اند. تغییرات سریع در حوزه های مختلف، که با حکومت پهلوی اول شـروع شـده بـود، نهایتاً به سبب بحران های گوناگون، بی ثمرماند. این موضوع تا جانشینی پهلوی دوم ادامه یافت تا اینکه با گـرایش هـای دولـت در نوسـازی صـنایع و اقداماتی برای ساماندهی یا تکمیل کارخانه های دولتی در نیمه دوم دهه ۱۳۲۰، تغییرات روبه رشدی در صنایع نمودار شد.ضمن اینکه در همین سالها اولین برنامه ملی ایران با نام برنامه عمرانی اول۱۳۲۷-۱۳۳۴ تدوین و اجرا شـد کـه اگرچـه بیشتر در قالب مجموعه ای از طرح ها و پروژه ها تعریف و کمتر بـه شـکل برنامـه مـدون تنظیم شده بود و بیش از همه بر توسعه کشاورزی متمرکـز بـود، امـا بازسازی تعدادی از صنایع و توجه به صـنایع مرتبط با بخش کشاورزی و معدن بر مبنای تقسیم کار بین المللی توانست صنعت و معدن را از رکود شدید خارج کند. اما این برنامه بعد از دو سال در پی فـرار شـاه در سـال ۱۳۳۰ و جانشین شدن دولت ملی و ملی شدن صنعت نفت کنار گذاشته شد. با بازگشت شاه به ایران، برنامه عمرانی دوم ۱۳۴۱-۱۳۳۴ مجدداً با تأکید بـر توسـعه کشاورزی و تقویت ساختارها مد نظر قـرار گرفـت و در کنـار آن از لحاظ صنعتی بر تأسیسات زیربنایی، صنعت نفت و صنایع سبک متمرکـز شد. ضمن اینکه در این دوران تسهیلات و برنامه هایی برای حمایت و جلب بخش خصوصی در بخش صنعت به اجرا درآمد که ارائه کمکهای فنی و تأسیس بانـک توسـعهصـنعتی و معدنی ایران به منزله ساختاری برای شـکل گیـری توسـعه صـنعتی بـه گونـه ای غیردولتـی نمونه ای از آن ها بود. در برنامه سوم ۱۳۴۲-۱۳۴۶ و چهارم عمرانی ۱۳۴۷-۱۳۵۱ بر زیربناسازی صنعتی در ایران تأکید شد. در واقع در برنامه سوم عمرانی، که از آن به عنوان اولین برنامه جامع ایران یاد می شود و نخستین برنامه ای بود که بر صنعتی کردن کشور به منزله ابزار اساسی برای توسعه اقتصادی تأکید داشت، با ایجاد تحول در ترکیب فعالیـت هـای اقتصـادی و تشـویق بخش خصوصی به سرمایه گذاری در بخش صنایع، ایـن بخـش گسـترش نسـبی یافـت. همچنین بخـش عمـده ای از اعتبـارات عمرانی دولت صرف توسعه زیرساخت ها شد. در بعد سیاست تجاری، اگرچه واردات کالاهـای سرمایه ای تسهیل شد، اما برای ارتقای بازار داخلی، تعرفه هـای بـالایی نیـز بـرای کالاهـای مصرفی گذاشته شد و بدین ترتیب، از صنایع داخلی از طریق جلـوگیری از ورود کالاهـای مشابه حمایت شد. از سوی دیگر، نهادهـای تـأمین اعتبـار مالی بخش خصوصی مانند بانک اعتبارات صنعتی و بانک صنعتی و معـدنی ایـران توسـعه یافت و سرمایهگذاری خارجی و کمک های فنی خارجی تشویق شد. ضمن اینکه در ایـنبرنامه به تشکیل مدارس حرفه ای و دانشکده های صنعتی و استفاده از آموزش های ضـمن خدمت به ویژه آمـوزش مـدیریت صـنعتی توجـه شـد. در طی برنامه سوم، اصلاحات اراضی نیز شروع شد که خود به مهاجرت خیل عظیمـی از روستاییان به شهرها و افزایش دسترسی صـنایع بـه کـارگر ارزان قیمـت منجـر شـد کـه می توانست عاملی برای توسعه صنعتی سریع تر باشد؛ اما به سبب فقـدان شـرایط و محـیط مناسب برای چنین توسعه ای این امر بی نتیجه ماند. علاوه بر این، برای اولین بار در طی برنامه چهارم ملاحظات منطقه ای نیز در توسعه صنعتی، به ویـژه بـا هـدف کـاهش تمرکـز صنعتی تهران مد نظر قرار گرفت. در برنامـه عمرانـی پـنج سـاله پـنجم سیاسـت جانشـینی واردات، بـرای خودکفایی تکنولوژیکی، مهمترین هدف برنامه تعیین شد و برای نخستین بار جهت گیری صادراتی در برنامه ریزی کشور منظـور و مرکـز توسـعه صـادرات بـه وجود آمد. علاوه بر این، به منظور توسـعه بخش خصوصی میزان انتقال منابع مالی از بخش دولتی به بخش خصوصـی افـزایش یافـت. اعتبارات سیستم بانکی و خدمات بانک های تخصصـی توسـعه یافـت. مهمترین اختلالی که در برنامه پنجم عمرانی در جهت گیـریهـای مـذکور پـیش آمـد، شوک نفتی سال ۱۳۵۲ و فزونی درآمدهای ارزی بهدست آمده از صـادرات نفـت فراتـر از ظرفیت جذب در اقتصاد ایران بود که باعث گشودن بی رویه مرز بـه روی واردات شـد و صنایعی که در پی رقابت بودند به شدت آسیب دیدند. در واقع در پی این شوک، نوعی از توهم در بین صاحبان قدرت و جامعه ایرانی نمایان شد که آن ها را از پیگیری برنامـههـای عمرانی پنجم دور و روانه افزایش طرح های صنعتی کرد. بنابراین، از این سال به بعد به سبب بی نیازی از ارز به دست آمده از صادرات صـنعتی و تـأمین منـابع ارزی مـورد نیـاز از صـادرات نفـت، جهت گیری صادراتی استراتژی صنعتی کشور از بین رفت. نکته مهم آن است که این شوک نفتی و تزریق درآمدهای ارزی نفت هنگامی به وقوع پیوست کـه اقتصـاد ایـران هنوز صنعتی شدن را تجربه نکرده بود. بنابراین، قرار گرفتن رشد اقتصاد ملی بر پایه منـابع طبیعی نفت نه فقط کمکی به فرایند توسعه صنعتی ایران نکرد، بلکه از طریق توسعه بخـش غیرتجاری اقتصاد و توسعه نیافتن بخش تجاری، به ویژه صادرات محصـولات صـنعتی، بـه عامل ضد توسعه صنعتی تبدیل شد. با وقوع انقلاب سال ۱۳۵۷، بسیاری از صاحبان صنایع و فعالان بخش خصوصی از ایران فرار کردند و بـدین ترتیـب به هم ریختگی شدیدی در توسعه صنعتی ایران حکم فرما شد. این موضوع به همـراه تـداوم بی ثباتی، آشفتگی سیاسی، آینده مبهم، افزایش قیمت ها، نابه سامانی قیمت ارز و تنش های سیاسی از یکسو و نگـرش حـاکم و نگاه ایدیولوژیک بـه نقـش مسـلط دولـت در مـدیریت اقتصادی باعث شد کـه دولت جوان انقلابی، بـدون حضور بخـش خصوصـی حرفه ای و صاحب سرمایه، بار اداره امور کشور را در شرایط خطیر آن دوران به دوش کشد و صحنه محیط کسب و کار از حضور بازیگران خوشنام توسعه صنعتی خالی گردد و بدون توجـه بـه توسـعه صـنعتی صـادرات گـرا و رقـابتی، بخـش عمـده ای از سرمایه گذاری ها از طریق شرکت های دولتی که مدیران جوان انقلابی عمدتاً تازه فارغ التحصیل شده و بدون تجربه را در راس خود می دیدند به انجام رسد. تغییر نگرش در قانون کار، ورود مفهوم بانکداری اسلامی به اقتصاد، تغییر شکل چارچوب های فرهنگ مصرف جامعه و در نهایت تصویب قانون اساسی و بستر اصل ۴۴ قانون اساسی، واحدهای بسیاری را به مالکیت دولت درآورد و تحـت اداره مدیران دولتی قرار داد و عملاً زمینه را به صورت کامل برای حضور بخش خصوصی و فعالان اقتصادی غیر دولتی محدود و اقتصاد ایران با تمام ظرفیت در اختیار دولت قرار گرفت. حضـور گسـترده تـر دولـت در امـور اقتصادی به منظور برقراری توازن در امور معیشتی مردم در شرایط جنگ و بحران بـه همـراه کاهش درآمدهای نفتی در ابتدای دهه ۱۳۶۰ باعث شد تا برنامه های عمرانی ادامه پیدا نکند و دولت خواسته یا ناخواسته با تاسیس نهادها، بنیادها و سازمان های متعدد کـه غالبـاً بـه گونـه ای غیرمنسجم فعالیت می کردند، جهت گیری توسعه را تعیین کند. با پایان یافتن جنگ، ایران از نظر توسعه صنعتی وارد مرحله جدیدی شد کـه از آن به عنوان بازسازی به عنوان عملی واکنشی یاد می شود. در این دوران با توجه به فضـای متشنج بین المللی و غیرآماده داخلی برای توسعه صنعتی، بازسازی بوروکراتیک در دسـتور کار قرار گرفت. ضمن اینکه در چنین شرایطی بـه منظـور رفـع مشـکلات پدیدآمده از ساختار اقتصاد دولتی و در راستای نیاز به اصـلاح شـرایط محیطـی و ایجـاد الزامات توسعه در سطح اقتصاد ملی تنظیم و اجرای برنامه های پنج ساله بعد از انقلاب بـه شکل برنامه های توسعه ای و متفاوت از برنامه هـای پـیش از انقـلاب از ۱۳۶۸ آغـاز شـد. ویژگی برنامه اول توسعه اقتصـادی، اجتمـاعی و فرهنگـی را از جنبـه سیاستگذاری میتوان شروع سیاست های آزادسازی و خصوصی سازی های صـنعتی بعـد از انقلاب و بازسازی و توسعه زیرساخت ها بعد از سال های جنگ دانست.دراین شرایط، اساساً فعال اقتصادی خصوصی حرفه ای باقی نمانده بود و افراد باقیمانده هم به مثابه موالید ناقص الخلقه و یا معلول بودند که قادر به شکل دهی روند توسعه صنعتی نبودند و دولت می بایست از آن ها حمایت می کرد. در این راستا، شکسـتن انحصـار دولتـی تجـارت خـارجی، خصوصیسازی، فعال کردن بازار بورس، ایجاد شهرک های صنعتی، اصـلاح سـاختار اتـاق بازرگانی و صنایع و معادن، تأکیـد بر ایجاد صنایع کوچک و همچنین سیاست هایی در رابطه با توسـعه فنـاوری از مهـمتـرین جهت گیری های این برنامه بود. با توجه به آنچه گفته شد، برنامه اول توسعه نتوانست به همـه اهـدافش، بـه ویـژه در بخش صنعت و صادرات غیرنفتی، دست یابد. اگرچه تنوع سیاستی برنامه دوم فراتر از برنامه اول بود، اما به سبب نبود جهتگیری مشخص و تعریف شده صنعتی و در نتیجـه تحقـق نیـافتن مجموعه ای از سیاست های هماهنگ و یکپارچه و الزامات محیط کسب و کار، مشکل اساسی بخش صنعت همچنان ادامه داشت. برنامه سوم توسعه با نگرش متفاوت به امر الزامات تحقق و توسعه ملی در سطوح فرابخشی و بخشی و با تأکید بر اصلاحات ساختاری محیط کسب و کار تنظـیم شـد. ایـن برنامه در کلیت خود اصولاً یک برنامه اصلاح ساختار در سطح اقتصاد ملی بود که مهمترین جهت گیری آن انجام اصلاحات ساختاری محیط کسب و کار برای افزایش کـارایی دولت، افزایش بهره وری منابع ملی و تقویت بخش خصوصی غیردولتی بـود. اگرچــه برنامــه چهــارم دربرگیرنــده موفقیــت هــایی در برخــی از شاخص های بخش صنعت و معدن بود، اما به سبب فقدان سند ملی توسعه صنعتی به عنوان مهمترین نقصان بخش صنعت و معدن، این برنامه از لحاظ اجرایی، بیشتر تابع تصمیم گیری های کوتاه مدت بود و به انسجام مابین اقدامات کـمتـر توجـه کرده بود. در طی برنامه چهارم توسعه، پیرو ابـلاغ سیاسـت هـای کلـی اصـل ۴۴ قـانون اساسـی از سوی مقام معظم رهبری، مجلس شورای اسلامی با تهیه قانونی نحوه اجرایی شـدن ایـن سیاستها را به تصویب رساند که در آن بر توسعه هـر چـه بیشتر بخش خصوصی و ساماندهی شرکت های دولتی در چهارچوب قانون اساسی تأکید مـی شـد. به نظر می رسد در این دوره است که دولت با اشتباه بزرگ خود در نحوه اجرای این قانون و باز نمودن پای نهادهای عمومی غیردولتی به حوزه خصوصی سازی، در اصل، وارد رقابت با بخش خصوصی می شود. چرا که همان گونه که طرح گردید در تمامی این سال ها دولت گریزی از حضور در تمامی شئون اقتصاد با هدف اداره امور کشور نداشت. اما طی یک دهه گذشته دولت با واگذاری غیرحرفه ای شرکت ها و سازمان های خود به نهادهای عمومی غیردولتی تنها توسعه رانت های دولتی را به نفع ایشان فراهم آورد و عملاً بخش خصوصی ای را که طی سال های اجرای برنامه های دوم و سوم توسعه روح تازه ای در آن دمیده شده بود، به ورطه سقوط کشاند. اجرای قانون هدفمند نمودن یارانه های ضربه مهلک و نهایی بر پیگر نحیف بخش خصوصی بود. با این نگاه، توسعه خصولتی هایی که نامخصوصی و ماهیت دولتی داشتند بیش از پیش رونق گرفت و این شرکت ها به صورت عملی و شتابان به رقابت با بخش خصوصی خالص پرداختند که وجود رانت های دولتی و ماهیت دوزیست این شرکت های خصولتی در استفاده از امکانات و منابع، شرایط رقابت را غیرحرفه ای تر از قبل کرد.
با توجه به روند تاریخی مذکور می توان گفت که اگرچـه کشور ایران جزء کشورهای پیشرو در امر تدوین برنامه های توسعه بوده است و تجربه توسعهصنعتی در آن نیز سابقه طولانی دارد، اما عدم یا نقصان پیش فرض ها و الزامات محیط کسب و کار، سبب بروز هزینه ها و زیان های زیادی در حوزهتوسعه در ایران شده است. ناکارآمدی ساختارها و عدم تلاش جدی دولت برای بهبود محیط کسب و کار به عنوان شاه بیت توسعه و هـدایت صـحیح توسـعه صنعتی، سبب عدم حضور فعالان اقتصادی حرفه ای و کاربلد و عدم علاقه مندی به سرمایه گذاری ایشان از یکسو و منفعل شدن بخش خصوصیواقعی و دور شدن از نگاه توسعه گرا و نزدیک شدن به روزمرگی و اداره امور جاری گشته است. رشد منفی و نزولی تشکیل سرمایه در ایران پیام مهمی است که نشان دهنده محیط کسب و کار ناامید و بی نشاط است که بدون شک بزرگ ترین هزینه و زیان محدودکردن فضای حرکت بخش خصوصی و رقابت غیرمتوازن خصولتی ها با آن هاست. همچنین به دلیل عدم مشارکت افراد و گروه های ذینفع بخش خصوصی در حوزه سیاستگـذاری نوعی از بیاعتمادی بین آن ها شکل گرفته است که در ادامه این مسیر سبب کاهشسرمایه های اجتماعی و قانون گریزی بیشترخواهد بود. عدم تمیز دادن حرفه ای شرکت های خصوصی واقعی از خصولتی ها و نام های خصوصی با ماهیت دولتی و ارایه رانت های دولتی از یکسو وتـداخل و مـوازی کـاری در بدنـه متولیان کسب و کار کشور، ابهام و پیچیدگی در شرح اختیارات و وظایف سـازمان هـای مـرتبط و فقدان نظام حقوقی منسجم و تقویت رابطه به جای ضـابطه از سوی دیگر سبب بی ثباتی در محیط کسب و کار، سیطره یافتن سیاست بر فضای اقتصـاد و توسعه شـرایط ناآرام و فضای پرریسک شده است. همین کم کاری دولت در توجه به نقش تنظیم گری خود به صورت متوازن و عادلانه سبب شده است کـه کـمتـر بـه بـروزرسـانی قوانین مرتبط با حمایت از تولید و بهبود مستمر محیط کسب و کار توجه نماید و قوانین عملاً در حد شعار باقی مانده اند و اجرا و پایش آن بـا چالش مواجه است. درمجموع، به نظر می رسد مهم ترین قدم برای اصلاح رقابت غیرمنصفانه شکل گرفته طی یک دهه اخیر با عدم اجرای شایسته قانون سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و پدیدآمدن خصولتی ها و توسعه آن ها و رقابت غیرحرفه با بخش خصوصی خالص و به محاق رفتن بیش از پیش این بخش، بهبود و پایش مستمرمحیط کسب و کار است.
